分析大马财政预算案中的发展开销

(2018年2月21日) 槟城研究机构吉隆坡分院总经理王建民博士和研究分析师Darshan Joshi的媒体声明

著名经济学家佐摩(KS Jomo)[1] 最近敦促政府削减首相署的发展开销和仔细审查如东海岸铁路线(ECRL)等大型基础设施计划的举动,及时唤醒人民对这些课题的关注。 但迄今为止,我们最缺乏的是更系统的分析,特别是针对由首相纳吉担任财政部长期间,特别是分配给首相署的特别拨款。

槟城研究机构吉隆坡分局最近发表了一份详细介绍了过去10年联邦财政预算案中给予发展开销的拨款的演化。这份报告的重点包括:

(1) 在首相纳吉担任财政部长期间,给予发展开销的拨款从2009年的537亿令吉下降到2018年的480亿令吉。同时,发展开销在总预算中所占的比例从2010年的8巴仙下降到2018年的17巴仙(参阅下图1和图2)。

(2) 首相署所获得的发展开销占总发展开销拨款的比例从2008年的62巴仙跃升至2009年的19.15巴仙。换言之,首相署从2008年所获得的37亿令吉大幅提高至2009年的103亿令吉。不得不提的是,2009年是纳吉担任财政部长后的第一份财政预算案。纳吉是在2009年3月才正式成为大马首相。首相署所获得的发展开销比例直到2016年曾达到最高纪录的27.5巴仙或143亿令吉,随后渐渐降到2018年的25.5巴仙或122亿令吉。从2005年到2008年期间,首相署所获的拨款平均为23.5亿令吉,占总发展开销预算的8.3巴仙,但在纳吉执政期间,这个数据大幅提高至平均107.5亿令吉,占总发展开销预算的21.4巴仙。(参阅下图3和表1)

Table 1: PMD Development Expenditure (2005 to 2018)

(3) 一般上,很多分配给首相署作为发展开销的拨款方式都是很模凌两可和不透明的。很多开销都被集中捆绑,并以非常笼统的词语来命名,例如没有明确定义和如何使用拨款的“特别计划”。这些缺乏具体定义的“特别计划”,加剧了潜在的金钱滥用和腐败的风险。例如,此举为首相提供了一定弹性的空间,用于“照顾”国阵选区的特定承包商。居銮国会议员刘镇东曾将这些资金命名为“行贿基金”[2]。[2]在2010年到2018年期间,高437亿令吉的用于发展开销的拨款可以被归类为“行贿基金”。这些开销包括:

    1. 总值8亿令吉的协调拨款 (Dana Fasilitasi);
    2. 总值6亿令吉的社会重组拨款 (Penyusunan Semula Masyarakat);
    3. 总值3亿令吉的特别计划 (Projek Khas);
    4. 总值7亿令吉的发展计划 (Program Pembangunan);
    5. 总值6亿令吉的人民和谐计划拨款 (Projek Mesra Rakyat);
    6. 总值1亿令吉的小型计划拨款 (Projek-Projek Kecil);
    7. 总值8亿令吉的扶贫协调计划拨款 (Penyelarasan Program Pembasmian Kemiskinan);
    8. 总值1亿令吉的半岛,砂拉越和沙巴扶贫计划拨款 (Projek Kemiskinan Semenanjung, Sabah, dan Sarawak)

(4) 在2012年至2015年期间,这些隶属首相署的“行贿基金”计划平均获得总发展开销约55巴仙的拨款。事实上,在2013年和2014年,首相署的“行贿基金”占总发展开销的比例已超过三分之二。图4也描述了2010年至2018年期间,首相署分别用于“行贿基金”和“非行贿基金”用途之间的发展开销的拨款。这凸显了一个事实,即自2012年以来,“行贿基金”已经成为了首相署用于发展开销的拨款中非常重要的一环(在2012年至2015年期间它甚至占了首相署用于发展开销的拨款的绝大部分)。表2显示,这笔“行贿基金”拨款在2014年达到了最高纪录的2巴仙,然后才在2018年降至45.4巴仙。

Table 2: “Slush Fund” Projects

(5) 大量对“行贿基金”的拨款也导致了政府对教育部,高等教育部和卫生部用于发展开销的拨款的相应减少。表3显示教育部,卫生部和高等教育部的发展开销拨款从2010年的6巴仙降低至2018年的12.3巴仙。在同一段期间内,首相署所获得的“行贿基金”拨款比例从0.47巴仙提高至11.6巴仙。图5描绘了在2011年至2018年期间所累积的“行贿基金”拨款,及对照教育部,高等教育部和卫生部的发展开销拨款逐年减少的情况。由于“行贿基金”分配“的挤兑效应,造成这三个关键政府部门的发展开销的预算拨款有所减少。这意味着我们牺牲了兴建更多新学校,大学学院,医院和社区诊所。

Table 3: Crowding Out Effects of PMD “Slush Fund” on Ministries’ DE Share

总而言之,这份报告显示在纳吉执政期间,政府财政预算案中的发展开销,无论是拨款总额或比例分配都有所下降。 同时,在此期间,首相署所获的的总拨款则大幅提高了大约三倍。此外,首相署在整个发展开销中所获得对“行贿基金”计划的拨款大幅提高至占总拨款的一半。此举已经产生“挤兑效应”,进而减少了对教育部,卫生部和高等教育部的发展开销拨款,从而减少了兴建新学校,新高等教育机构(如学院和大学)和新医院的机会。这一份报告中已经清楚地显示,政府的财政预算拨款的优先顺序必须重新被审视和分配。首先,我们应大砍给予首相署用于发展开销的拨款,并从“行贿基金”开始下手。

[1] https://www.themalaysianinsight.com/s/36041/
[2] http://www.themalaymailonline.com/malaysia/article/slush-funds-in-budget-for-pms-department-deplorable-says-mp